El Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) es un mecanismo creado en el año 2012 mediante el Decreto Legislativo N.º 1105, con el propósito de registrar a los mineros informales en actividad y permitirles acceder a un proceso gradual de formalización bajo supervisión estatal. Su objetivo principal fue integrar a estos operadores a la legalidad, comprometiéndolos a cumplir con requisitos ambientales, técnicos, legales y tributarios para una minería responsable y fiscalizada. Sin embargo, según el Tribunal Constitucional y expertos como Dante Vera, el REINFO ha fracasado en su propósito, ya que permitió que miles de mineros continúen operando en condiciones informales sin avanzar en la formalización, facilitando además el blanqueo de actividades ilegales, la deforestación de vastas zonas de la Amazonía y la vulneración de derechos ambientales y de comunidades indígenas.

Entre los avances alcanzados por el REINFO se destaca la inscripción de aproximadamente 80,000 mineros y unidades mineras, lo que permitió tener un mayor conocimiento y control parcial sobre la minería informal, que previamente operaba fuera del alcance estatal. Asimismo, el registro posibilitó que una parte de estos mineros iniciara los trámites de formalización, logrando cierto progreso en la regulación del sector. No obstante, estos avances fueron limitados, dado que la mayoría no completó el proceso formal y la insuficiente fiscalización permitió que la minería ilegal persistiera y se expandiera, generando serias consecuencias ambientales y sociales.

¿Por qué fracasó el REINFO?

1. Ausencia de fiscalización real

• Hubo una falta grave de supervisión y control efectivo: Las autoridades regionales no poseían la capacidad técnica y logística para monitorear y dar seguimiento a los inscritos en el REINFO, permitiendo así la existencia de muchas operaciones ilegales y que estas se mantuvieran activas sin supervisión.

• Impunidad para actividades ilegales:  A pesar de que los inscritos estaban suspendidos, se les permitía continuar con sus actividades mineras, y no se les podía denunciar por minería ilegal, creando así un ambiente de impunidad. 

2. Prórrogas constantes

• Desnaturalización del proceso: Las extensiones sucesivas del programa enviaron un mensaje de impunidad, desnaturalizando el carácter temporal del REINFO y debilitando el incentivo a formalizarse.
• Presiones políticas: Las distintas prórrogas del REINFO han sido aprobadas multipartidariamente, posiblemente porque se ha vuelto una fuente de financiamiento del poder político representado en el Parlamento. 

3. No se exigió avance de formalización

• Bajos índices de formalización: De las 88,164 inscripciones en el REINFO, solo el 2.31% culminó exitosamente el proceso de formalización, evidenciando la falta de exigencia de avances concretos en el proceso.
• Suspensiones masivas: Actualmente, el 77% de los inscritos en el REINFO están suspendidos debido a incumplimientos como la falta de un RUC vigente, ausencia de declaración de producción minera o el incumplimiento del Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización (IGAFOM).

4. Incentivó la minería ilegal encubierta

• Escudo legal para operaciones ilegales: El REINFO se convirtió en un escudo legal para operaciones ilegales, permitiendo que mineros ilegales operen bajo una fachada de legalidad.
• Asociación con el crimen organizado: En regiones como Pataz, la minería ilegal se ha asociado con organizaciones criminales, generando violencia y desestabilización 

Impacto económico: pérdidas millonarias y respuestas débiles.

La minería es una de las actividades más importantes en el país ya que tiene una participación significativa en nuestra economía representando en promedio el 9.7% del PBI, a comparación de nuestros países vecinos es una cifra importante para el buen desempeño de la economía peruana. En el caso de Bolivia la minería tiene una participación del 4.7%, mientras que en el resto de país latinoamericanos representa entre 2.2% y 0.31% del PBI como lo muestra la Figura 1. 

Figura 1: Importancia de la minería en los países de América del Sur (% del PBI)

Fuente: Instituto Peruano de Economía (2024). Elaboración propia.

Esta contribución significativa de la minería en la economía convive con una realidad preocupante que es la expansión de la minería ilegal e informal. A pesar de no estar registrada oficialmente esta actividad representa parte significativa de la producción minera del país que cada año genera pérdidas económicas a nivel de recaudación tributaria,  exportaciones no registradas y costos indirectos. 

Hablar de minería ilegal es relacionarlo mucho con el oro ilegal, dado que este mineral concentra la mayor parte de la minería informal e ilegal, debido a su fácil extracción utilizando métodos rudimentarios que no sucede con otros minerales que requieren grandes inversiones en infraestructura. Además, este mineral tiene un alto valor en el mercado internacional por lo que genera incentivos a los informales para continuar con su extracción. Actualmente, el gramo de oro se cotiza alrededor de 412 soles y como muestra la Figura 2 en los primeros días de junio se ha llegado a cotizar a 3,402 USD la onza.

Figura 2: Precio del oro (por onza troy en USD)

Fuente: Investing. Elaboración propia.

De acuerdo a la Figura 3, el oro ilegal exportado por el país presenta una tendencia positiva, incrementándose en 80% el volumen exportado ilegalmente desde el 2005 al 2022, es así que para este último año se estima que 60 toneladas de oro han sido exportadas ilegalmente, lo que significa que no ha contribuido con los impuestos según ley, reflejando pérdidas fiscales para el país. De acuerdo al análisis del IPE (2023), según cifras del V&C Analistas, en el 2022, el costo fiscal de la minería ilegal de oro medido en términos de regalías e impuestos mineros ascendió a S/ 1,562 millones. Esta cifra sumada al 18% del total de exportaciones que representó para ese año el oro ilegal exportado de cerca de US$1,700 millones; genera una pérdida económica alrededor de S/ 23,000 millones al año, lo que constituye el 2.5% del PBI. 

Figura 3: Estimado de oro ilegal exportado por Perú (toneladas y US$ por gramo

Fuente: BCRP, Estimados IPE.

Figura 4: Oro ilegal como porcentaje de las exportaciones de oro, 2005-2023 (%)

Fuente: Estimados IPE a partir de los datos del BCRP.

Las pérdidas económicas son cada vez más alarmantes como lo evidencia la Figura 4, que muestra un aumento sostenido del oro ilegal como porcentaje de sus exportaciones.  Desde 2005, este porcentaje se ha incrementado en 38 puntos porcentuales, alcanzando el 44 % en 2023. Esto indica que las exportaciones no registradas, es decir, aquellas vinculadas a la minería ilegal van en ascenso, generando un impacto económico negativo cada vez más significativo. 

El director fundador de V&C Analistas en mayo del 2024 indicó que “un 40% de la producción anual del oro está en manos de los mineros no formales. Calculamos que ese porcentaje (…) significa aproximadamente US$ 4 mil millones anuales, pero si consideramos otros costos indirectos, la suma podría ascender hasta US$ 8 mil millones anuales”. Esta cifra está muy ligada a lo que muestra figura 4 desde el 2021, el oro ilegal como porcentaje de las exportaciones auríferas reflejan más del 40% lo que significa que anualmente las pérdidas son significativas, recursos que podrían ser utilizados para mejorar la calidad de servicios básicos que aún es precaria en muchas regiones del país.

Figura 5: Presupuesto del programa “Reducción de la minería ilegal”, 2015-2024

 Fuente: MEF-SIAF (2024), elaborado por el IPE.

Los esfuerzos por reducir el problema de la minería ilegal no resultan efectivos a pesar de asignarse presupuesto para hacer frente a la problemática. La Figura 5 muestra la evolución del presupuesto asignado al programa “Reducción de la minería ilegal” entre 2015 y 2024. Se observa que, si bien el monto en millones de soles constantes de 2023 ha sido relativamente estable durante gran parte del período, el año 2019 destaca con un pico significativo de 119 millones de soles, lo que representó el 0.81% del presupuesto del sector orden público y seguridad, el valor más alto del período. En contraste, en 2024 el presupuesto se reduce a 79 millones de soles, representando solo el 0.49%, lo que sugiere una menor prioridad presupuestal en la lucha contra la minería ilegal. Esta caída relativa en el peso del programa dentro del presupuesto del sector puede interpretarse como una disminución en el enfoque gubernamental hacia esta problemática, a pesar de su fuerte impacto ambiental y social. 

El costo ecológico del REINFO

Pese a sus objetivos, el REINFO ha estado lejos de cumplir sus metas de manera integral. Según cifras oficiales, de los más de 88,000 mineros inscritos, apenas un 2.4% ha culminado satisfactoriamente el proceso de formalización. Esto ha generado un efecto adverso: decenas de miles de operadores continúan explotando recursos sin cumplir estándares ambientales, pero bajo el paraguas de un registro que les otorga una suerte de «legalidad provisional».

El resultado ha sido devastador en zonas como Madre de Dios, donde la deforestación provocada por la minería ilegal e informal ha alcanzado niveles alarmantes. Entre 1985 y 2017, se estima que más de 95,000 hectáreas de bosque amazónico fueron arrasadas por actividades mineras, muchas de ellas amparadas por la inscripción en el REINFO.

A ello se suma la contaminación por mercurio, utilizado sin control en el proceso de extracción aurífera. Este metal pesado ha contaminado ríos, suelos y ha tenido efectos nocivos en la salud de comunidades locales, incluyendo pueblos indígenas, cuyas tierras han sido invadidas por operaciones mineras ilegales, muchas de ellas camufladas como “en proceso de formalización”.

Diversas organizaciones ambientales y pueblos originarios han cuestionado fuertemente la ampliación del REINFO. En noviembre de 2024, el Congreso peruano aprobó una nueva prórroga del programa, decisión que fue interpretada por especialistas y defensores ambientales como una medida que perpetúa la impunidad. La SPDA, por ejemplo, calificó la medida como una “amenaza directa a la biodiversidad”, argumentando que muchos inscritos no tienen intención real de formalizarse, sino que utilizan el registro como una cobertura para seguir explotando sin fiscalización.

Del mismo modo, la organización indígena AIDESEP alertó que la prórroga vulnera derechos fundamentales, dado que muchas comunidades amazónicas están siendo desplazadas o intimidadas por operaciones extractivas no autorizadas.

Impacto social: comunidades afectadas, trabajo infantil, conflictos sociales 

Si bien es cierto que con la medida se buscaba la formalización de los mineros artesanales, también ha servido como una oportunidad para poder legalizar a aquellos mineros ilegales que haciéndose pasar como mineros artesanales se escudan en la normativa provocando que exista impunidad sobre ellos para poder dar paso a distintos efectos que puede tener en la sociedad. Un ejemplo claro de esto sería las diversas comunidades que se ven afectadas por el paso de la minería ilegal, tal como viene sucediendo en la provincia de Pataz, con el asesinato de 13 personas en campo perteneciente a la minera La Poderosa, pero que viene siendo acechado por la minería ilegal; y esto hace que la población tenga entre sus opciones cambiar de lugar de residencia por su seguridad. De acuerdo al diario La República, menciona que un informe de la Situación Actual de la Minería en la Amazonía elaborado por Conservación Amazónica (ACCA), refiere que son 48 comunidades indígenas afectadas por la minería en nueve regiones: Madre de Dios, Loreto, Ucayali, Amazonas, Huánuco, Pasco, Cajamarca, Cusco y Puno. Este avance genera grave degradación ambiental y aumenta la inseguridad para las comunidades amazónicas, que enfrentan además el control violento de mafias armadas. En Madre de Dios, solo entre 2021 y 2024 se han deforestado más de 30 mil hectáreas por minería aurífera, siendo las comunidades de San José de Karene, Barranco Chico y Tres Islas algunas de las más afectadas. En Amazonas, se identificaron más de 60 dragas operando en los ríos Cenepa y Santiago. En total, ocho comunidades indígenas —dos Wampís y seis Awajún— han resultado afectadas por esta actividad ilegal. También en Cusco, la minería avanza en concesiones próximas a la reserva comunal Amarakaeri, mientras que en Puno, la cuenca del río Inambari presenta 939 hectáreas impactadas.

Otro gran impacto que desencadena el fracaso del REINFO es la vulneración a la cual está expuesta la población en cuanto a conflictos sociales si nos referimos a la expropiación arbitraria de tierras de parte de la minería ilegal. Aquí podemos tomar como ejemplo la destrucción de tierras e invasión de áreas intangibles tal como lo mencionó el mes pasado el ministro de Cultura, Fabricio Valencia en declaraciones a RPP, en donde señala que el recorte de área de la Reserva Arqueológica de las Líneas y Geoglifos de Nasca se debe a que se busca señalar de manera más precisa dicho espacio, cuando en realidad el ministerio de Cultura señaló el año pasado que la zona circundante a las Líneas de Nasca viene siendo amenazada por la minería ilegal desde hace varios años, y que el ministro también lo ha confirmado. 

Otro punto importante a considerar es acerca del crecimiento del trabajo infantil al cual se pueden ver expuestos los niños y adolescentes que viven en territorio amenazado por la mineria ilegal, al ser considerados como mano de obra barata y de fácil explotación, o pr el simple hecho de que frente a la falta de recursos económicos en el hogar, acceden trabajar en estos lugares que no son nada seguros, y que pueden derivar en otras problemáticas como trata de personas, desapariciones, etc. 

Alternativas y lecciones

La formalización minera en el Perú ha sido un proceso largo y poco efectivo, especialmente a través del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), que fue creado como una medida excepcional en 2016. Lejos de cumplir con su objetivo de integrar a los mineros artesanales e informales a la legalidad, este sistema ha evidenciado serias fallas estructurales. De acuerdo con Dupuy (2024), sólo el 2.4% de los más de 87 mil inscritos lograron formalizarse, mientras que una gran mayoría fue suspendida por incumplimientos. A pesar de esto, se les permitió seguir operando e incluso acceder a insumos peligrosos como explosivos. En este contexto, la decisión más adecuada hubiera sido no extender más el Reinfo, eliminarlo completamente y reemplazarlo por un nuevo marco normativo específico para la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE).

Un aspecto clave que se pudo hacer mejor fue diseñar una ley que no solo se limitara a registrar a los mineros, sino que también estableciera plazos estrictos y medidas de fiscalización adecuadas. Dupuy (2024) resalta que quienes promueven la extensión de este registro estarían facilitando indirectamente la expansión de la minería ilegal, al brindar una protección legal temporal a quienes no cumplen los requisitos mínimos. Así, una política efectiva debió incluir la posibilidad de denunciar penalmente a quienes operan fuera del marco legal y suspender inmediatamente sus operaciones.

Cáceda (2024) ha propuesto una serie de mejoras que debieron considerarse desde un inicio. Por ejemplo, el cierre definitivo del Reinfo y la implementación de un nuevo sistema de formalización con plazos perentorios y sin exoneraciones penales. Además, se destaca la necesidad de una trazabilidad rigurosa del oro producido, desde su extracción hasta su venta, a través de una política de vigilancia y seguridad especialmente en zonas donde la minería ilegal es más intensa. También se requiere una mejor articulación entre las entidades estatales responsables, como los ministerios del Interior y del Ambiente, para combatir con mayor eficacia la minería ilegal (Cáceda, 2024, citado en Red de comunicación Regional, 2024).

A nivel internacional, existen experiencias exitosas que podrían servir de modelo. En Colombia, la empresa Aris Mining logró integrar a mineros artesanales en su concesión mediante contratos formales, mejorando sus condiciones laborales y reduciendo el impacto ambiental. Asimismo, cooperativas como la Agrominera de Íquira han logrado formalizarse con éxito gracias al respaldo institucional, la asociatividad y la certificación con sellos como Fairmined (Pacto Global de Red Colombiana, 2023). En Ecuador, se han aplicado planes nacionales de desarrollo minero con catastro abierto y licencias simplificadas, lo que ha permitido incorporar a miles de mineros artesanales al sector formal ( Ministerio de Energía y Minas del Ecuador, 2020). Mongolia, por su parte, ha transformado su enfoque desde la prohibición hasta la formalización integral, apoyando a los «ninja miners» con capacitación, financiamiento y reconocimiento legal.

Conclusiones

El Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), creado en 2012, fue concebido como una herramienta temporal para integrar progresivamente a los mineros informales al marco legal. No obstante, a más de una década de su implementación, los resultados son decepcionantes. Solo el 2.4% de los más de 88 mil inscritos logró culminar el proceso de formalización. Este bajo porcentaje evidencia que el programa no contó con mecanismos efectivos de exigencia, fiscalización ni seguimiento, lo que permitió que la mayoría de los inscritos permaneciera en la informalidad o, peor aún, utilizará el registro como un escudo legal para seguir operando de forma ilegal.

La experiencia del REINFO demuestra que un simple registro no basta para formalizar a la minería artesanal. Se necesita un nuevo marco legal que incluya plazos estrictos, trazabilidad del oro, sanciones penales efectivas y una vigilancia más rigurosa. También es urgente una mayor articulación entre las entidades estatales, como los ministerios del Ambiente, Interior y Energía y Minas, así como alianzas con gobiernos regionales y organizaciones sociales. La implementación de un sistema de control robusto, con apoyo tecnológico y cooperación internacional, podría ser una vía para revertir el crecimiento de la minería ilegal.

Fuentes Bibliográficas

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Diario Gestión (noviembre 2024). Solo 2% de los registros que ha tenido el Reinfo logró ser formalizado, los retos. https://gestion.pe/economia/solo-2-de-los-registros-que-ha-tenido-el-reinfo-logro-ser-formalizado-los-retos-mineria-minem-videnza-noticia/?ref=gesr

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InfoRegion. (2024). Minería de oro 2024: un año marcado por el fracaso del REINFO y la expansión de la minería ilegal. https://inforegion.pe/mineria-de-oro-2024-un-ano-marcado-por-el-fracaso-del-reinfo-y-la-expansion-de-la-mineria-ilegal

Ampliación del REINFO favorece la impunidad y la destrucción de la biodiversidad https://www.actualidadambiental.pe/spda-ampliacion-del-reinfo-favorece-la-impunidad-y-destruccion-de-la-biodiversidad/?utm_source=chatgpt.com

TC confirma el fracaso del REINFO: ni minería informal ni formal, la Amazonía no resiste más destrucción» https://aidesep.org.pe/noticias/tc-confirma-el-fracaso-del-reinfo-ni-mineria-informal-ni-formal-la-amazonia-no-resiste-mas-destruccion

La ONU alerta sobre los graves impactos del REINFO en la salud y el ambiente mientras el Congreso aprueba su prórroga» https://inforegion.pe/la-onu-alerta-sobre-los-graves-impactos-del-reinfo-en-la-salud-y-el-ambiente-mientras-el-congreso-aprueba-su-prorroga

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